Sach- und Geschäftsordnungsanträge von Ratsmitgliedern, die einer Bezirksvertretung mit beratender Stimme angehören

Antrag für die Sitzung des Hauptausschusses am 17. September 2008 und die Ratssitzung am 24. September 2008.

 

Gegenstand:

Sach- und Geschäftsordnungsanträge von Ratsmitgliedern, die einer Bezirksvertretung mit beratender Stimme angehören

 

Beschlussentwurf:

 

Hauptausschuss empfiehlt, dem Rat zu beschließen: Die Verwaltung wird beauftragt, einen Vorschlag für eine Änderung der Geschäftsordnung/Hauptsatzung zu erarbeiten, durch die bestimmt ist, dass Ratsmitglieder, die einer Bezirksvertretung mit beratender Stimme angehören, mit sofortiger Wirkung das Recht eingeräumt ist, dort Sach- und Geschäfts-ordnungsanträge zu stellen.

 

Begründung:

Mit Schreiben vom Januar 2008 teilte die Verwaltung dem Ratsherrn Erich Oberem auf seine in der Sitzung des Hauptausschusses am 12. Dezember 2007 betreffend die Antragsrechte von beratenden Mitgliedern in Bezirksvertretungen und Ausschüssen sinngemäß und zusammenfassend mit, dass Mitgliedern des Rates, die einer Bezirksvertretung mit beratender Stimme angehören, bisher nicht über das Recht verfügen, dort Sach- und Geschäftsordnungsanträge stellen zu dürfen.

 

Bei der rechtlichen Auseinandersetzung mit der Frage, ob ein solches Ratsmitglied in der Bezirksvertretung ein Antragsrecht hat, kommt es darauf an, ob es eine Regelung gibt, die dem Ratsmitglied ein solches Antragsrecht einräumt. Für die Mitglieder eines Ausschusses, die von einer Fraktion benannt worden sind, die dem Ausschuss nicht angehört, bestimmt § 58 Abs. 1 S. 6, dass das benannte Ratsmitglied vom Rat „zum Mitglied des Ausschusses bestellt“ wird. Die Notwendigkeit einer solchen Fraktion, ein Antragsrecht im Ausschuss zu geben, ergibt sich letztlich aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes zur Rechtsstellung fraktionsloser Bundestagsabgeordneter vom 13.06.1989, Aktenzeichen 2 BvE 1/88. In dieser Entscheidung, die von dem früheren grünen Bundestagsabgeordneten Wüppesahl herbeigeführt worden ist, hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, dass ein fraktionsloser Abgeordneter angesichts der Bedeutung, die die Ausschüsse für die Vorberatung der Parlamentsentscheidung haben, das Recht hat, einem Ausschuss mit beratender Stimme anzugehören. Ein Stimmrecht in der Sache ist ihm allerdings von Verfassung wegen nicht einzuräumen. Da die Grundsätze über die Gleichheit der Abgeordneten nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sinngemäß auf Kommunalvertretungen anzuwenden sind, gilt mithin Entsprechendes für den Rat: Auch hier beraten die Ausschüsse die Ratsentscheidung in wesentlicher Hinsicht vor. Aus dem Anspruch auf Gleichbehandlung aller Ratsmitglieder folgt dann, dass ein Ratsmitglied das Recht hat, wenigstens einem Ausschuss mit beratender Stimme anzugehören und damit auch in diesem Ausschuss ein Antragsrecht zu haben.

 

Anders sieht es bei der Bezirksvertretung aus: Hier sind zunächst, jedenfalls nach dem Wortlaut, die Ratsmitglieder nicht ohne Weiteres Mitglieder der Bezirksvertretung. Ganz eindeutig ist dies freilich nach dem Wortlaut von § 36 Abs. 6 nicht, denn § 36 Abs. 6 S. 1 spricht von den „nicht der Bezirksvertretung als ordentliche Mitglieder angehörenden Ratsmitglieder“. Daraus könnte man den Schluss ziehen, dass es neben den „ordentlichen Mitgliedern“ auch andere Mitglieder geben kann. Jedenfalls haben diese Ratsmitglieder das Recht an den Sitzungen mit „beratender Stimme“ teilzunehmen. Fraglich ist also, was unter einem solchen Recht zu verstehen ist, erschöpft es sich bloß in dem Recht, sich zur Sache zu äußern, oder umfasst dieses Recht auch das Recht Geschäftsordnungs- oder Sachanträge zu stellen. Der Wortlaut des § 36 Abs. 6 gibt dafür nicht viel her.

 

Die Beratung einer Angelegenheit umfasst sowohl die Äußerungen zur Sache, als auch das Stellen von Geschäftsordnungs- und Sachanträgen. Es stellt sich die Frage, ob aus anderen Bestimmungen der Gemeindeordnung entnommen werden kann, was unter dem Recht auf Teilnahme an einer Sitzung mit „beratender Stimme“ zu verstehen ist. Ausdrücklich definiert wird dieser Begriff nicht in der Gemeindeordnung. Die Gemeindeordnung kennt allerdings durchaus Fälle, in denen Personen das Recht auf Teilnahme an einer Sitzung haben und gleichzeitig bestimmt ist, dass diese nur das Recht haben, sich zur Sache zu äußern. Dies gilt etwa für die Gleichstellungsbeauftragte oder für die/den Vorsitzenden des Ausländerbeirats, § 5 Abs. 6 und § 27 Abs. 6 S. 2. Hier ist bestimmt, dass diese Personen das Recht haben, an der Sitzung teilzunehmen und ihnen das Wort zu erteilen ist. Das Teilnahmerecht dieser Personen wird ausdrücklich nicht als Recht auf Teilnahme an der Sitzung mit beratender Stimme bezeichnet. Daraus könnte man folgern, dass sich ein solches Recht eben nicht darin erschöpft, an Sitzungen teilzunehmen und sich zu Wort zu melden, sondern weitergehend ist. Ein Indiz für dieses Normverständnis liefert § 39 Abs. 7, der die Rechte des Ortsvorstehers betrifft. § 39 Abs. 7 hat folgenden Wortlaut:

 

„Der Ortsvorsteher soll die Belange seines Bezirks gegenüber dem Rat wahrnehmen. Falls er nicht Ratsmitglied ist, darf er an den Sitzungen des Rates und der in § 59 genannten Ausschüsse weder entscheidend, noch mit beratender Stimme mitwirken; das Recht auch dort gehört zu werden, kann zugelassen werden. Daraus kann man im Umkehrschluss folgern, dass sich das Recht, an einer Sitzung mit „beratender Stimme“ teilzunehmen, nicht darin erschöpfen kann, an der Sitzung teilzunehmen und dort gehört zu werden. Denn ein solches Recht soll dem Ortsvorsteher nach § 39 Abs. 7 gerade nicht zustehen, sein Teilnahmerecht und das Recht, sich zu Wort zu äußern, ist ihm allerdings ausdrücklich eingeräumt. Daraus kann man entnehmen, dass das Recht auf Teilnahme an einer Sitzung mit beratender Stimme weitergehend ist als das Recht an der Sitzung teilzunehmen und sich zu Wort zu melden. Als solches weitergehendes Recht kommt letztlich nur das Antragsrecht in Betracht. Deshalb spricht dieser systematische Zusammenhang dafür, dass das Recht auf Teilnahme an einer Sitzung mit „beratender Stimme“ auch das Recht umfasst, sich an der Sitzung mit eigenen Geschäftsordnungs- und Sachanträgen zu beteiligen.“

 

Freilich ergibt sich dies allein aus dem systematischen Zusammenhang und es kann nicht vollständig unterstellt werden, dass die Gemeindeordnung eine durchgehend einheitliche Terminologie verwendet. Jedenfalls können die verfassungsrechtlichen Erwägungen, die zur Einräumung eines Stimmrechts für Ratsmitglieder in Ausschüssen gelten, auf die Beratung in Bezirksvertretungen nicht angewandt werden: Diese Regelungen sind nämlich Ausfluss des Rechtes auf Gleichheit der Ratsmitglieder. Da Ausschüsse ein verkleinertes Abbild des Rates sind und wesentliche Fragen dort vorberaten und entschieden werden, ist es geboten, einem Ratsmitglied wenigstens das Teilnahmerecht mit dem Recht auf Stellen von Geschäftsordnungsanträgen einzuräumen. Diese Problematik stellt sich im Hinblick auf die Bezirksvertretungen letztlich nicht. Diese bilden keine Ausschüsse, das Recht auf Gleichheit aller Mitglieder der Bezirksvertretung ist nicht berührt. Wenn mithin auch die inhaltlichen Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts nicht übertragbar sind, so lässt sich dem Urteil allerdings sehr wohl entnehmen, dass das Bundesverfassungsgericht davon ausgeht, dass das Stellen von Anträgen Bestandteil der Beratung einer Angelegenheit ist. Wörtlich heißt es: „Die Beratung einer Vorlage im Ausschuss eröffnet, wenn gleich regelmäßig im Rahmen einer von der Mehrheit vorgegebenen politischen Zielsetzung, Möglichkeiten der Einflussnahme durch Rede und Gegenrede. Sie sind für eine wirkungsvolle Mitarbeit des einzelnen Abgeordneten von ausschlaggebender Bedeutung. Folge und notwendiger Bestandteil des Rederechts ist das Antragsrecht. Im Antrag erscheint der Redebeitrag gewissermaßen gebündelt und auf das wesentliche konzentriert.“, vgl. BVerfG, Urteil vom 13.06.1989, Aktenzeichen 2 BvE 1/88, Rn. 117

 

Daraus ergibt sich, dass jedenfalls das Bundesverfassungsgericht der Auffassung ist, das Recht auf Teilnahme an einer Sitzung mit beratender Stimme bedeutet gleichzeitig, dass damit auch das Antragsrecht verbunden ist. Zusammengefasst gilt also:

 

Entgegen der Auffassung des Innenministeriums NRW vom 14. Januar 1985, - III A 1-10.10 – 10.793/84 – die der Oberbürgermeister der Stadt Mönchengladbach in seiner Antwort auf die Anfrage vom Januar 2008 zitiert, gibt es durchaus Anhaltspunkte dafür, dass zu den Rechten einer Person, die mit beratender Stimme an einer Beratung teilnehmen kann, auch das Recht gehört, Anträge zur Geschäftsordnung sowie Sachanträge zu stellen.

 

Mit freundlichen Grüssen

 

 

Karl Sasserath

Karl Sasserath